一、在国家治理层面理解保险与财政的关系

(一)全社会风险保障是国家治理的重要内容

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标。向全社会提供更加全面、更加有效的风险保障，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面和应有之意。

风险无处不在，人类社会总是不断设法管理所面临的风险，努力消除或减轻风险损失。从氏族、部落、城邦到国家的演变过程看，通过社会成员协力共济的方式抵御和分担风险，是各类社会形态产生、发展和进步的一个重要原因。甚至可以认为，人类“群居”形态的存在，是与风险保障需求密切相关的。只有“群居”，才有协力和共济的基础，作为个体才能获得更好的风险保障和利益保护，这是社会选择“帕累托改进”的典型例证。

当人类社会形态进化到“国家”，能否、如何为全体社会成员提供相应的风险保障，是一个国家治理体系和治理能力的重要标志，也是判别其现代化程度的重要标准。

(二)保险与财政是全社会风险保障的两种主要方式

在我们的讨论中，社会保障归于财政范畴，保险则仅指保险行业或保险企业向社会提供的风险保障业务，即本源意义上的商业保险。尽管宗教、慈善、家族等机制也可以提供风险保障，并在历史和现实中广泛地存在，但目前绝大部分国家，尤其是发达国家，保险和财政始终是占主导地位的两种风险保障方式。

客观规律反映，风险损失对社会成员中的具体个体往往是不确定的，但对社会整体而言，人们可以发现较确定的发生概率。在保险机制下，保险企业集合大量面临各类同质风险的被保险人，依照大数法则原理，从个人所面临的不确定损失精算出这一集合的确定风险损失，再通过向每一个被保险人收取保费，对遭受不确定风险损失的个体，按约定进行经济补偿，由同类投保人分担共济，实现相应保障。

就财政而言，《决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。在风险保障方面，财政发挥作用的方式是：政府按照一定规则向社会成员“征税”，并在相关风险发生时，对相应的社会成员提供补贴或救助。通过这种方式，国家将少数人遭受的风险损失分散到更广范围，由全体社会成员分担共济，实现相应保障。

(三)保险与财政都具有公共属性，并可在一定范围内相互替代

可以看出，保险与财政的共同点是，二者都采用“共筹+互助”的方式提供风险保障，都具有很强的公共属性。保险的“共筹”属性，体现在其集合大量被保险人以满足大数法则要求;“互助”属性体现在每一个被保险人既有可能成为“帮助”他人的人，也有可能成为“受助”于他人的人。财政的“共筹”的属性则体现在其资金来源于全体社会成员的税收;“互助”属性体现在财政所提供的公共服务，如国防、防疫、灾害救济、社会保障等，既不可能由单个社会成员提供，也不局限于单个社会成员受益。

由于具有公共属性，保险在很大程度上可以被视为“准公共产品”。事实上，1949年10月成立中国人民保险公司，是因为新中国领导者敏锐地把握了保险这一特性，新中国保险业在1952年4月实现合并，合并后的中国人民保险公司划归财政部领导，其上缴利润成为财政收入的重要来源之一。在此后的经营过程中，中国人民保险公司不仅履行了灾后经济补偿职能，而且针对集中的风险开展了例如加固河堤等防灾防损工作。这段历史充分体现了保险的“准公共产品”属性。

由此可见，保险与财政在一定范围内具有相互替代性。

一般来说，如果对于某类风险保障公共财政包揽得过多，保险体系发挥作用的空间就小。俄罗斯由于具有深厚的计划经济传统，政府为居民提供了较为全面的保障，这使得俄罗斯保险业发展滞缓。2013年，俄罗斯最大的保险公司“俄罗斯国家保险”保费收入仅为30.5亿美元，前十大保险公司合计保费收入仅为157亿美元。反之，如果公共财政覆盖得少，保险体系发挥作用的空间就大。美国政府在养老保障方面只提供最基本的保障，有学者测算，收入处于前1/5的高收入群体养老金替代率仅为26%。在这种情况下，美国年金保险和养老基金等私人保障获得了极大的发展。在医疗保障方面，由于美国政府只对社会弱势群体(老年人、残障人士、儿童等)及特殊群体(军人、印第安人等)提供保险，因此商业健康保险业得到了巨大的发展，成为全社会医疗保障的主要提供者。2013年，美国最大的健康保险公司“联合健康保险”保费收入达到1096亿美元。

二、在国家治理现代化的目标下划分保险与财政的边界

(一)保险与财政在风险保障方面的本质区别是等价交换和转移支付

在“共筹+互助”的共同属性之上，保险与财政保障的一个本质区别在于：后者同时带有“他助”性质，可以实现对弱势群体的转移支付。

由于保险是基于市场机制的商业行为，因此其必须遵循等价交换原则。尽管从事后来看，每个被保险人缴纳的保费与其所获得的保险给付金之间存在着“不等价”的情况，但从事前来看，每个被保险人所缴纳的保费与其在一定概率下所获得保障的可能值是完全“等价”的。因此，尽管从最终结果来看一些被保险人的保费被用于补偿另外一些人，但保险本身却是较完全的“互助”机制而非“他助”性质。

但在财政所提供的风险保障中，却既有“互助”性质，又有“他助”性质。这在收税过程中体现为高收入阶层缴税较多、低收入阶层缴税较低甚至不用缴税，在财政支出过程中表现为对公共服务的“利益均沾”甚至低收入阶层受益更多。这种由财政提供的保障在很大程度上包含了高收入群体对低收入群体的“转移支付”。

(二)国家治理现代化目标下财政应定位于向弱势群体提供“他助”保障

《决定》指出，“全面深化改革，必须……以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。从根本上讲，现代国家治理的特征并非单纯“民主”或其他，而是社会中的弱势群体能够获得较好的保障。“民主”之所以被推崇，在很大程度上也是因为这种政治制度在保障弱势群体方面体现出了一定的、相对的优越性。

在任何制度下，对弱势群体的保障都离不开财政的主导作用。市场经济制度下，竞争和市场缺陷势必产生无法“自助”的弱势群体，需要并非等价交换的、以转移支付为主要表现形式的二次分配，来实现相应均等的扶持与保障。这种扶持与保障，可能部分地来源于宗教、慈善、家庭等自发自愿行为，但能够发挥主导作用的、制度化的“他助”保障机制，只能也必须由拥有强制力的政府通过财政手段予以提供。

(三)国家治理能力现代化目标下保险应成为“互助”保障的主体

按照《决定》“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的经济体制改革方向，在财政和保险可替代的“互助”保障领域，保险机制应当充分发挥作用。这种定位，来自于保险机制在风险保障方面的诸多优势。

首先，保险是一种基于契约的、权责清晰的制度安排，风险责任比财政保障更为明确。例如，在2010年11月15日“上海静安大火”的事后政府责任赔偿中，一些居民报损中，贵重的古玩、字画、珠宝等是否存在以及价值多少就很难确定和估计，造成问题久拖难解。国家治理和社会生活普遍存在这种缺乏风险契约、权责不清的情况，极易引发突出和难以解决的矛盾。如果事先有某种形式的保险制度安排，很多矛盾都可以避免。例如，中国邮政承办寄送包裹制度中的“保价”安排就很值得借鉴。寄件人可以自主选择“保价”或者不“保价”。如果不“保价”，邮寄过程中一旦丢失或毁损，邮政局根据重量按统一标准赔付;如果“保价”，邮政局可以按照填报价值赔付，当然寄件人也需缴纳相应比例的保费。这套制度实际上就是保险契约，由于权责清晰，尽管常有风险却很少出现尖锐的矛盾。

其次，保险是一种更为平衡的制度设计，具有“节制”过度消费财政保障的功能。在财政提供的保障中，由于约束机制偏弱，参保人往往利用信息不对称的优势过度消费。“湛江模式”将商业保险引入了居民大病医疗保险，保险公司通过商业化运作、专业化管理，大量控制和压缩治疗过程中的浪费和不合理开支，改变了之前参保者过度消费的局面，形成了利益制衡机制。在没有增加总投入的情况下，通过更好的过程管理和更合理的再分配，提升了每一单位医保金支出所产生的边际效益，促进了参保人员总福利的提高。

再次，保险是一种具有较强“杠杆效应”的保障机制，能够较大幅度地提高保障水平。保险的第一层“杠杆效应”体现在被保险人无需储备完全能够弥补风险的财富，只需要缴纳少量的保费就能在风险发生时获得较高的保障。在政府通过财政补贴或者税收优惠支持保险机制发挥作用的情况下，保险的第二层“杠杆效应”又体现在少量的政府支出能够撬动大量保费收入。习近平总书记主政浙江工作期间，浙江在全省推出了政策性农房保险，通过省级财政、地市财政和农民自付三种渠道筹集保费，高效地建立了应对台风的农房损毁风险保障机制，成为百姓评选出的惠民实事工程。

由于保险机制存在上述优势，在国家治理现代化的目标下，财政不仅应为保险机制让渡出足够的市场空间，而且在必要情况下，还应当用各种手段引导、支持和推动保险机制发挥作用。

三、中国保险业及财政风险保障现状不符合国家治理现代化的要求

(一)财政风险保障“越位”与“缺位”并存

以养老保障体系为例，财政保障的“越位”体现为，政府对公务员、事业单位人员的保障水平较高。2012年城镇企业职工退休人员人均养老金20899元，而机关事业单位退休人员养老金大概是企业职工的两倍，机关事业单位的替代率普遍达到90%以上。财政对相对高收入的群体较高的保障，对保险业产生了明显的挤出效应。财政保障的“缺位”体现为，对广大的农村居民、城镇居民，财政保障水平偏低。2012年，城乡居民人均养老金水平仅为每年858元，仅为城镇企业退休人员的4.1%，机关事业单位退休人员的2%，即使是这样低的保障水平，也是通过近几年“急行军”式的补课发展才达到的。2010年至2013年，中国财政对于基本养老保险的补助由1910亿元增长至2851亿元，4年增长了49%;对新型农村社会养老保险的补助由240亿元增长至1096亿元，4年增长了357%。

未来，随着中国人口老龄化的加速，独生子女政策带来的人口抚养比的急剧升高，以及各类风险造成的“人”和“物”的损失不断上升，“缺位”领域的“补课”压力仍将导致财政支出不断上升，而维系“越位”领域现有保障水平所需的财政支出也会越来越高。因此，如果不解决政府保障的定位问题，未来中国的财政支出将面临无法承受的压力。

(二)中国保险业仍然处于发展的初级阶段

从规模和影响力看，中国保险业功能发挥远远不够。根据SIGMA杂志的最新数据，2012年中国保险深度和保险密度分别只有2.96%和178.9美元/人，而全球平均水平为6.5%和655.7美元/人，美国达到了8.18%与4047美元/人。与中国文化相近的日本两项指标分别达到了11.44%与5168美元/人，而中国的台湾地区也高达到18.19%和3760美元/人。如果考虑到保费中真正属于风险保障的比例，中国更低。2013年底，中国保险业总资产为8.3万亿元，仅为银行业总资产151.4万亿元的5.5%。而美国保险业总资产为7.51万亿美元，占银行业14.01万亿元总资产的53.6%。另外，中国保险业总资产与M2的比例仅为7.5%，而美国为67%，日本为45%。

在人身险领域，过去十余年中国保险业在缺乏政府支持的情况下急于做大，过度开发保险产品的理财功能，并通过比拼收益率与银行等金融机构争夺居民储蓄存款。1998年之前的高利率保单造成了巨额利差损，2000年的投连险产品引发了社会影响恶劣的退保风波，2010年之后股市持续低迷又使得银行渠道理财保险产品面临萎缩压力，都非风险保障业务引致。到2012年，中国人身险赔付支出占社会保障基金支出的比例仅为7.94%，在社会保障体系中完全处于从属地位。而美国人身险在政府支持下，发展成为社会保障的重要支柱，2012年人身险赔付占政府社保支出的比例达到54.1%。

在非人身险领域，中国保险业存在过度依赖“汽车保有量增长红利”的现象，非人身险中车险占比达到70%以上，而责任险占比只有3.8%，远远低于世界平均9%的水平，未能实现对居民生产生活的深度渗透。责任险的“缺位”不仅降低了社会风险保障水平，也给居民的工作生活带来了很多不便。比如，由于校园责任险普及得不够，一些学校因为害怕学生在校园内受到意外伤害，干脆不让学生到操场上活动，甚至不上体育课，周末也不对外开放学校的体育场馆。这不但不利于学生的健康成长，还浪费了公共资源。

总之，中国保险业发展及财政保障现状不符合国家治理现代化的要求。国家治理现代化，既包含着对“公平”的进一步追求，又强调“效率”的进一步提高。体现在风险保障领域，就是财政要进一步承担起保障“公平”的责任，构建边际效率更高的“他助”体系;而保险要承担进一步提高“效率”的责任，构建深度和密度更高的“互助”体系。问题的关键，是财政应该“归位”于对弱势群体的、转移支付性质的保障。比如说，加强城乡居民的保障;同时，适当地降低对机关事业单位和城镇企业职工的保障，为保险让渡出足够的市场空间。在此基础上，通过财政补贴、税收优惠、强制购买等政策，引导、支持和推动保险业的发展。

四、深刻理解“新国十条”中的国家治理理念，大力推进中国保险业发展

(一)深刻理解“新国十条”中的国家治理理念

2014年8月13日，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(以下简称“新国十条”)出台，明确“保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度和社会治理水平的重要标志”，提出“保险成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具”。

与以往任何文件不同的是，此次“新国十条”是国务院首次从国家治理的高度看待保险业发展。保监会主席项俊波指出：“在服务国家治理体系和治理能力现代化的进程中，保险业要成为经济转型升级的重要动力，为提升国家经济治理水平服务;要成为改善民生保障的有力支撑，为提升国家社会治理水平服务;要成为转变政府职能的有效抓手，为提升政府治理水平服务。”笔者个人完全赞同项俊波主席对“新国十条”中所包含国家治理理念的理解。

事实上，“新国十条”与上文中所阐述的保险与国家治理之间的内在逻辑是完全一致的。国家治理现代化包括体系现代化和能力现代化。由于保险具有“准公共产品”属性，因此理应成为国家治理体系的重要组成部分。同时，保险机制又具有“市场化”属性，在许多方面比财政保障更具有优势，应当在国家治理能力现代化的过程中充分发挥作用。

中国保险业在以往发展过程中遇到较大的困难，存在主客观两方面的原因。但在《决定》出台后，保险业的发展环境将会出现根本性的改善。对于保险业而言，更为重要的是自身能否提升能力，有效承接财政保障的重心转变和风险保障的潜在需求，并体现出相对效率优势，协助政府转变职能，促进国家治理能力现代化。

(二)强化对保险业发展的引导、支持和推动

在国家治理现代化的理念下发展保险业，并非是简单地用保险机制代替财政，而是在保险成为风险保障提供“主体”的情况下，进一步通过财政手段弥补完全市场条件下保险机制的不足，更高效地提供风险保障，支持国家治理能力现代化的实现。

一是对一些外溢性较强的风险类别应当进行强制投保。强制投保的法理依据来自于保险行为对社会产生的正外部性，其中最为典型的是强制责任保险。例如，许多国家均实施汽车第三者责任强制保险(以下简称“交强险”)政策，其主要目的并不是为了保障投保人的车损，而是为了保证投保车辆具有对第三者足额赔偿的能力。美国政府的最新医改法案拟对健康保险进行强制投保，也是为了保证病人对医院治疗费用有足够的支付能力，避免医院因垫付资金进行人道主义救援而遭受损失。校园方责任险、医疗责任保险、环境污染责任保险、安全生产责任保险、共住楼宇责任险等强制保险的推行，都有助于减少社会纠纷，化解社会矛盾，促进社会和谐。

二是对一些险种应当进行财政补贴支持。目前在世界范围内较为普遍的是农业保险补贴，其法理依据来自于正外部性和转移支付的需要，而其必要性则源于完全自发条件下农业保险存在“市场失灵”现象。在WTO框架下，农业保险作为一种被允许的绿色补贴形式，较好地支持了农业生产，稳定了农民收入预期，减少了农民因灾返贫。同时，在降低通货膨胀、维护社会稳定等方面也发挥了积极作用。

三是对一些险种进行税收递延或税前抵扣等支持。这种支持较为广泛地适用于商业养老保险和健康保险，其法理依据来自于强大的商业健康养老保障体系能够有效地分担政府保障的压力。目前世界上大部分发达国家和地区都对商业健康和养老保险予以税收支持。

从一些实例来看，政府通过强制、财税支持等方式推动保险业发展的效果非常显著，同时成本很低。

在中国车险市场的发展过程中，2006年推出的交强险不但大大提高了汽车投保率，而且还带动了商业车险的发展。对于中国农业保险的发展，财政补贴更起到了决定性作用。2007年之前，中国农业保险业务在完全市场条件下几乎绝迹，但在财政补贴支持下，农业保险连年实现跨越式发展，目前已经成为财险业的第三大险种。而在健康和养老保障方面，美国政府仅仅通过对养老保险的税收递延和对健康保险的税前抵扣政策，就成功地将商业保险打造成为社会保障体系的重要支柱，极大地分担了财政保障的压力。

从成本来看，使用财税等手段支持保险业的发展具有明显的“杠杆效应”和“正反馈”效应，即少量财税支持能够撬动数倍的保费和更多倍数的风险保障的增长，保费和风险保障的增长反过来又能够分担政府责任，减轻财政压力。

(三)保险业自身需要不断创新发展

社会的风险结构会随着经济的发展和技术的升级显著改变，一些旧的风险点会淡出，而一些新的风险点会涌现。

在财产险领域，这一特征尤其明显。例如，上世纪80年代，自行车在中国还属于“奢侈品”的范畴。拥有自行车的家庭会将其视为家庭财产的重要组成部分，对自行车的丢失或损坏非常在意。因此，“自行车险”是当时保险公司的一项重要业务。但是，随着收入的增长，自行车在家庭财富中的比重越来越低，居民对自行车丢失或损坏在意程度也相应降低，“自行车险”逐渐淡出市场。

随后，汽车逐渐走入普通家庭，“汽车险”成为一项新的业务被引入到市场中来，目前已经在财产险业务中占据了极大的比重。用发展的眼光看，随着未来技术的发展和普及，这一风险点也存在淡出的可能。

美国已经推出了一项“V2V”技术，即通过车与车之间的通信，避免相互碰撞。如果这项技术被普及，“车祸”风险将大幅降低，基于这一风险点的保险产品也将失去市场。届时，“V2V系统”是否会失效有可能取代“车祸”本身，成为有一个新的风险点。

基于以上论述，笔者认为，社会风险总是不断推陈出新的，这需要保险行业自身不断地转型升级，跟上社会发展和风险变化的步伐，甚至以前瞻性的眼光准备好迎接未来的挑战。